Definiţia “titlului” statului în lumina jurisprudenţei existente inainte si dupa data de 2 februarie 1995.

In Hotararea CEDO din Cauza Păduraru împotriva României, publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 514 din 14/06/2006, se face o trecere in revista a practicii judiciare din Romania in privinta abordarii conceptului de titlu al statului.

Actul a intrat in vigoare la data de 14 iunie 2006.

1. Noţiunea de “titlu” de proprietate şi Decretul de naţionalizare nr. 92/1950
În dreptul român, noţiunea de “titlu” desemnează actul juridic în virtutea căruia se dobândeşte un drept de proprietate, cum ar fi, de exemplu, vânzarea, donaţia, succesiunea sau legea naţionalizării şi aplicarea acesteia în practică prin actele autorităţilor administrative abilitate prin lege.

Unul dintre decretele de naţionalizare aplicate pe scară largă în materie de imobile este Decretul nr. 92/1950, în virtutea căruia numeroase imobile, identificate în listele anexate la decret şi care aparţineau unor foşti industriaşi, mari proprietari funciari, bancheri şi mari comercianţi, au fost naţionalizate. Art. II din decret excludea din domeniul său de aplicare imobilele ce aparţineau muncitorilor, funcţionarilor, micilor artizani, intelectualilor şi pensionarilor.

2. Definiţia “titlului” statului în lumina jurisprudenţei existente până la data de 2 februarie 1995
Într-o primă etapă, în lipsa unei legislaţii speciale care să reglementeze regimul juridic al imobilelor naţionalizate, instanţele s-au considerat competente să analizeze litigiile referitoare la aceste imobile, în special cele naţionalizate prin aplicarea Decretului nr. 92/1950. În cadrul acestor litigii, instanţele naţionale s-au declarat competente să judece dacă dispoziţiile diferitelor decrete de naţionalizare respectau condiţiile de fond şi formă prevăzute de constituţiile în vigoare la momentul adoptării lor.

În decursul acestei prime etape, privarea de proprietate ce rezultă dintr-o naţionalizare era considerată a fi efectuată “cu titlu” dacă decretele, Constituţia şi tratatele internaţionale la care România era parte fuseseră respectate la data aproprierii.

3. Reviriment de jurisprudenţă: imposibilitatea instanţelor de a stabili existenţa unui titlu al statului
Într-o a doua etapă, consecutivă revirimentului de jurisprudenţă al Curţii Supreme de Justiţie din 2 februarie 1995, instanţele naţionale nu s-au mai considerat competente să analizeze aplicarea decretelor de naţionalizare şi să dispună restituirea imobilelor naţionalizate prin aplicarea Decretului nr. 92/1950. Acestea au considerat că reglementarea situaţiei juridice a naţionalizărilor efectuate în aplicarea Decretului nr. 92/1950 prin raportare la dispoziţiile Constituţiei referitoare la dreptul de proprietate nu se putea face decât pe cale legislativă (vezi şi Hotărârea din cazul Brumărescu împotriva României [GC], nr. 28.342/95, CEDO 1999-VII, p. 252, paragraful 37).

4. Definiţia “titlului” statului prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996 pentru stabilirea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului (Hotărârea nr. 20/1996)
Într-o a treia etapă, statul a adoptat Legea nr. 112/1995, care permitea vânzarea către chiriaşi a imobilelor trecute în patrimoniul statului în baza unui titlu. Restituirea imobilelor naţionalizate foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora nu era posibilă decât dacă aceştia locuiau în imobilele respective în calitate de chiriaşi sau dacă bunurile erau libere şi nu fuseseră închiriate. În cazul bunurilor care nu îndeplineau aceste condiţii, foştii proprietari erau îndreptăţiţi să ceară despăgubiri.

Prin Hotărârea nr. 20/1996, obligatorie pentru autorităţile însărcinate cu aplicarea legii, Guvernul a definit imobilele naţionalizate “cu titlu” ca fiind acele imobile ce au fost trecute în patrimoniul statului prin aplicarea unei dispoziţii legale. Conform aceleiaşi hotărâri, Legea nr. 112/1995 nu se aplica în cazul imobilelor deţinute în fapt de stat, adică în lipsa hotărârii legale care să constituie fundamentul juridic al dreptului său de proprietate, dat fiind faptul că statul nu avea niciun titlu de proprietate asupra imobilelor respective.

Potrivit doctrinei, urmată de practica instanţelor naţionale, “titlul” statului, aşa cum este el definit în Hotărârea nr. 20/1996, implică existenţa unei dispoziţii legale care să permită naţionalizarea. Simplul fapt că statul invocă un act normativ în vigoare în timpul naţionalizării unui bun este suficient pentru ca aproprierea să fie considerată ca realizată în baza unui titlu (F. Baias, B. Dumitrache şi M. Nicolae, Regimul juridic al imobilelor preluate abuziv. Legea nr. 10/2001 comentată şi adnotată, Ed. Rosetti, Bucureşti, 2002, vol. I, p. 73; în acelaşi sens, I. Adam, Legea nr. 10/2001. Regimul juridic aplicabil imobilelor preluate abuziv, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p. 10; I. Adam, Drept civil. Drepturile reale, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, p. 319-323; Hotărârea nr. 70/1998 a Curţii de Apel Ploieşti). În ceea ce priveşte Decretul nr. 92/1950, era aşadar suficient ca un imobil naţionalizat în temeiul său să fie inclus în listele anexate decretului pentru a putea fi considerat ca fiind naţionalizat cu “titlu”, independent de respectarea sau nerespectarea cerinţelor de fond şi formă impuse de acest decret la data naţionalizării.

5. Definiţia “titlului” statului în lumina Hotărârii Guvernului nr. 11/1997 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996 (Hotărârea nr. 11/1997)
După ce a vândut o parte a imobilelor considerate ca fiind naţionalizate “cu titlu” în baza Hotărârii nr. 20/1996, într-o a patra etapă, marcată prin adoptarea Hotărârii nr. 11/1997, intrată în vigoare la data de 4 februarie 1997, Executivul a modificat şi a completat definiţia imobilelor naţionalizate “cu titlu”. Acesta a introdus o condiţie suplimentară: conform art. 1 alin. 2 din această hotărâre, bunurile dobândite de stat în baza unui titlu erau cele apropriate prin respectarea cerinţelor decretelor în vigoare la data respectivă.

Aceeaşi hotărâre prevedea că:
“(…) 4. Imobilele cu destinaţia de locuinţă care au fost trecute în proprietatea statului prin încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare la data intrării lor în patrimoniul statului sau în lipsa unor reglementări legale care să constituie fundamentul juridic al dreptului de proprietate al statului sunt considerate ca trecute în proprietatea statului fără titlu şi nu intră în domeniul de aplicare al Legii nr. 112/1995.

5. Imobilele ce nu intră în domeniul de aplicare al Legii nr. 112/1995 şi pentru care statul nu deţine titlu de proprietate valabil pot face obiectul unei cereri de restituire sau de despăgubire conform dreptului comun. (…)”
Conform doctrinei, confirmată de practica instanţelor naţionale, în baza Hotărârii nr. 11/1997 sunt considerate ca fiind naţionalizate “fără titlu” nu numai imobilele apropriate în fapt, ci şi cele apropriate fără respectarea cerinţelor legale impuse de decretul de naţionalizare (F. Baias, B. Dumitrache şi M. Nicolae, citat mai sus, p. 74; în acelaşi sens, I. Adam, Legea nr. 10/2001, citată mai sus, p. 11; I. Adam, Drept civil, citată mai sus, p. 319; Hotărârea nr. 510/2003 a Curţii Supreme de Justiţie).

30. Imobilele dobândite de stat în temeiul Decretului nr. 92/1950 erau considerate ca naţionalizate “cu titlu” dacă cerinţele legale prevăzute de art. I paragrafele 1-5 şi de art. II din decret au fost respectate la data naţionalizării şi dacă la această dată persoana care figura ca proprietar pe listele anexate la decret era aceeaşi cu adevăratul proprietar.

6. Noua definiţie a “titlului” statului în lumina Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (Legea nr. 213/1998)
Art. 6 alin. (1) din această lege prevede următoarele:
“(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat.”

După ce statul a vândut o parte din imobilele naţionalizate “cu titlu” în baza Hotărârii nr. 11/1997, Legea nr. 213/1998 a introdus o nouă condiţie de “valabilitate” a titlului statului: valabilitatea dreptului de proprietate al statului devine subordonată conformităţii decretului de naţionalizare şi actelor administrative de aplicare a acestuia cu Constituţia, tratatele internaţionale la care România era parte şi legilor în vigoare la data la care bunurile respective au fost trecute în patrimoniul statului. Dimpotrivă, în lipsa unei asemenea conformităţi, statul nu avea titlu valabil şi, prin urmare, nu dobândise dreptul de proprietate asupra imobilului. În acest caz, fostul proprietar îl putea revendica în faţa instanţelor competente pentru a stabili “valabilitatea” titlului statului (F. Baias, B. Dumitrache şi M. Nicolae, citat mai sus, p. 75; în acelaşi sens, I. Adam, Legea nr. 10/2001, citată mai sus, p. 16; I. Adam, Drept civil, citată mai sus, p. 324-330).

7. Poziţia contradictorie a instanţelor după intrarea în vigoare a Legii nr. 213/1998 în ceea ce priveşte “titlul” statului
Instanţele au admis acţiunile în revendicare introduse împotriva statului atunci când au considerat că decretul de naţionalizare fusese aplicat cu încălcarea condiţiilor enunţate de acesta (de exemplu, Hotărârea nr. 860/1999 a Curţii de Apel Cluj şi hotărârile nr. 1.184/2000 şi 1.787/2000 ale Curţii Supreme de Justiţie – aplicarea Decretului de naţionalizare nr. 92/1950 în cazul unei persoane excluse de la aplicarea sa; hotărârile nr. 1.239/1999 şi 1.293/1999 ale Curţii de Apel Constanţa – nerespectarea formalităţilor administrative prevăzute de Decretul de naţionalizare nr. 223/1974).

În anumite cazuri, Curtea Supremă de Justiţie a hotărât că, prin aplicarea noii condiţii introduse de Legea nr. 213/1998, anumite decrete de naţionalizare încălcau constituţiile în vigoare la momentul adoptării lor şi tratatele internaţionale la care România era parte.
Astfel, prin Hotărârea nr. 46/2003, Curtea Supremă de Justiţie a considerat că Decretul nr. 92/1950 contravenea Constituţiei din 1948; în Hotărârea nr. 2.078/2000, aceasta a considerat că Decretul nr. 223/1974 era contrar Constituţiei din 1965 din cauza caracterului său discriminatoriu; în Hotărârea nr. 2.434/2000, aceasta a considerat că decretele nr. 218/1960 şi nr. 712/1966 nu respectau dispoziţiile constituţiilor din 1952 şi 1965. Această practică a fost urmată de o parte a instanţelor [de exemplu, hotărârile Curţii de Apel Braşov nr. 1.246R/2000 şi 1.140R/1999 - publicate în M.M. Voicu şi M. Popoacă, Dreptul de proprietate şi alte drepturi reale. Tratat de jurisprudenţă 1991-2002, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 342, care au constatat neconstituţionalitatea Decretului nr. 223/1974 (în raport cu Constituţia din 1965); Hotărârea nr. 1.680/1998 a Curţii de Apel Bacău, publicată în M. Voicu, M. Popoacă, citată mai sus, p. 333].

În celelalte cazuri, Curtea Supremă de Justiţie, urmată de o altă parte a instanţelor, a considerat că Decretul nr. 223/1974 a reprezentat un “titlu valabil” al statului (hotărârile nr. 440/2003 şi 709/2003, Curtea Supremă de Justiţie; nr. 1R/2001, Curtea de Apel Târgu Mureş; nr. 761R/2001 şi 1.495R/2001, Curtea de Apel Braşov; nr. 2.062/1997 şi 715/1999, Curtea de Apel Ploieşti, publicate în M. Voicu şi M. Popoacă, citată mai sus, p. 355).

Mai mult, dacă în hotărârile nr. 3.696/2003 şi nr. 4.009/2003 Curtea Supremă de Justiţie a considerat că Decretul nr. 223/1974 era contrar Constituţiei din 1965 şi Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului din 1948, aceasta a considerat, în schimb, în Hotărârea nr. 2.814/2004, că decretul respectiv reprezintă un titlu valabil al statului.

În ceea ce priveşte Decretul nr. 92/1950, Curtea Supremă de Justiţie a considerat, în hotărârile nr. 1.424/2001, nr. 1.945/2001 şi nr. 46/2003, că acesta contravine Constituţiei din 1948, în timp ce, prin hotărârile nr. 1.005/2003 şi nr. 634/2004, aceasta a considerat că decretul respectiv reprezintă un “titlu valabil” al statului.

Actiunea in revendicare in dreptul comun a imobilelor preluate abuziv de catre stat dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 10/ 2001

?In numarul 2/ 2004 al revistei Pandectele romane, d-nul Ion Igret, avocat in cadrul Cabinetului asociat de avocati `Igret si Oancea”, a publicat un articol in care analizeaza diferenta care se impune intre actiunea in revendicare pe calea dreptului comun si actiunea in restituire, intemeiata pe dispozitiile Legii nr. 10/ 2001, a imobilelor preluate in mod abuziv de stat, in perioada comunista.

?In debutul articolului, autorul arata ca, dupa aparitia Legii nr. 10/ 2001, in practica judiciara si in literatura de specialite s-a conturat opinia potrivit careia actiunea in revendicare introdusa in baza art. 480 si urm. din Codul civil, vizand imobilele preluate in mod abuziv de stat, este inadmisibila, sau, chiar in ipoteza admisibilitatii acesteia, este nefondata fata de prevederile Legii nr. 10/ 2001, aceasta din urma fiind o lege speciala si derogatorie de la dreptul comun, de aplicare imediata. Pornindu-se da la dispozitiile Legii nr. 10/ 2001, in care se recunoaste dreptul de proprietate al chiriasului cumparator ce a fost de buna-credinta, in practica s-a sustinut respingerea pe fond a actiunii in revendicare pe dreptul comun, chiar daca aceasta este admisibila. Autorul arata ca si practica actuala a Curtii Europene a Drepturilor Omului este in sensul respingerii revendicarilor ca nefondate, in baza dispozitiilor Legii nr. 10/ 2001.
Concluzia autorului articolului este in sensul ca Legea nr. 10/ 2001 nu deroga de la dispozitiile art. 480 din Codul civil, ci de la prevederile art. 998-999 din Codul civil, care constituie temeiul pentru antrenarea raspunderii civile delictuale pentru faptele ilicite. In conturarea acestei opinii, autorul porneste de la dispozitiile art. 21 alin.5 din Legea nr. 10/ 2001, care face referire exclusiv la pierderea `dreptului de a solicita in justitie MASURI REPARATORII in natura sau prin echivalent”.
Scopul avut in vedere de legiuitor la adoptarea Legii nr. 10/ 2001, arata autorul, nu il constituie instituirea unei noi modalitati de revendicare a imobilelor preluate abuziv, ci repararea prejudiciilor cauzate de statul roman prin preluarile abuzive efectuate in perioada comunista, statul raspunzand patrimonial, ca orice subiect de drept, in baza art. 998-999 din Codul civil. Legea nr. 10/ 2001 are in vedere doar prejudiciul privit ca paguba efectiv suferita -damnum emergens-, nu si beneficiul nerealizat ca urmare a nefolosirii imobilului de catre proprietar-lucrum cessans-; persoana interesata putand cere si folosul nerealizat, statul urmand a raspunde in baza art. 998-999 din Codul civil.
Dispozitiile art. 1 alin. 1 din Legea nr. 10/ 2001 care prevad ca masurile reparatorii se acorda, de regula, in natura, sunt considerate de autor o aplicare a principiului repararii pagubei in natura, si nicidecum urmarea unei actiuni in revendicare speciale.
Referitor la masurile reparatorii, potrivit Legii nr. 10/ 2001, acestea se acorda atat pentru imobilele nationalizate fara titlu sau fara un titlu valabil, cat si pentru imobilele preluate de stat in temeiul unui titlu valabil.
Evidentiind faptul ca actiunea in revendicare de drept comun si actiunea de restituire in echivalent sau in natura, intemeiata pe Legea nr. 10/ 2001, au natura juridica diferita, chiar daca obiectul material este acelasi, autorul arata ca actiunea in revendicare este intemeiata pe art. 480 si urm. din Codul civil si este o actiune reala, petitorie si imprescriptibila, in vreme ce actiunea in restituire este o actiune personala imobiliara reparatorie, supusa atat prescriptiei cat si decaderii.
In finalul articolului, autorul face trimitere la prevederile art. 6 alin. 2, teza 2 din Legea nr. 213/ 1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, potrivit carora `bunurile preluate de stat fara un titlu valabil, (…), pot fi revendicate de fostii proprietari sau succesorii acestora, daca nu fac obiectul unei legi speciale de reparatie”, si arata ca acest text exprima principiul caracterului subsidiar al normei generale in raport de norma speciala care reglementeaza aceeasi materie. Nu va exista insa subsidiaritatea drept comun-norma speciala in ipoteza in care imobilul a fost deja vandut catre chiriasi; aceasta se explica, arata autorul, prin faptul ca Legea nr. 10/ 2001 prevede doar o modalitate de reparatie prin echivalent, si astfel proprietarul deposedat, in contextul art. 6 alin. 2 teza 2, va avea la indemana actiunea in revendicare intemeiata pe dispozitiile Codului civil pentru a-si stabili proprietatea si a obtine restituirea in natura a bunului. Mai mult, prin art. 2 alin. 2 din Legea nr. 10/ 2001, legiuitorul a recunoscut explicit si retroactiv dreptul de proprietate al tuturor proprietarilor deposedati fara titlu.